Varias características del sistema federal de Rusia han continuado durante siglos y siguen vigentes en la actualidad.

Los principios de soberanía e integridad territorial son los principales entre ellos.

Una entidad en evolución

La Federación de Rusia es un Estado federal nacido de la disolución de la Unión Soviética, de la cual era el componente principal. Se convirtió en el Estado sucesor de la URSS en todas las principales instituciones internacionales, incluido el Consejo de Seguridad de la ONU.

Actualmente, la Federación de Rusia consta de 85 entidades constituyentes (referidas en ruso como “sujetos de la Federación” y divididas en 6 tipos diferentes), y es el Estado más grande del mundo desde un punto de vista territorial. Es un Estado multinacional, compuesto por unos 160 pueblos diferentes. Los rusos, sin embargo, son la etnia predominante en casi todos los asuntos de la Federación. Las características geográficas y culturales han influido profundamente en la estructura institucional de Rusia, en particular en su doble identidad europea y asiática.

De la monarquía al gobierno soviético y más allá

En vísperas de la revolución de Febrero de 1917, que marcó el final de la monarquía absoluta de tres siglos de los Romanov, Rusia era un enorme país ubicado entre Europa y Asia donde el poder político se había ejercido de manera centralizada. Algunas estrechas reformas liberales introducidas por las Leyes Fundamentales de 1906 poco hicieron para cambiar el rostro monolítico del poder zarista, que debido a su miopía conservadora sufrió una derrota total, desapareciendo físicamente de la escena. El Estado soviético (de 1918 a 1922, la “República Socialista Federativa Soviética de Rusia” y de 1922 a 1991 la “Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas”) fue el prototipo de la forma socialista de organización del poder y la economía, convirtiéndose en un modelo impuesto no sólo en los otros componentes anteriores del Imperio Zarista, sino también en el resto de Europa Central y Oriental después de la Segunda Guerra Mundial.

La crisis económica de la década de 1980 condujo a la desintegración del Imperio Soviético. El objetivo de las reformas de Mikhail Gorbachov era imposible de alcanzar. Sus esfuerzos por separar el partido del Estado en un contexto en el que el partido y el Estado estaban totalmente identificados entre sí, inevitablemente debilitaron al partido y, en consecuencia, al Estado, provocando su colapso. A la cuestión política se sumó la territorial, permitiendo la desintegración de la Unión Soviética tras una serie de declaraciones de soberanía y luego de independencia de 14 de los 15 componentes constitutivos, comenzando por las repúblicas bálticas. Solo Rusia no declaró su independencia, logrando así ser considerada el Estado sucesor de la URSS.

Antes del golpe de Agosto de 1991, que demostró la debilidad del centro y empujó a las repúblicas a separarse de la Unión, las autoridades soviéticas habían preparado un borrador de un nuevo tratado federal que incluía una amplia descentralización a favor de las repúblicas. Sin embargo, este tratado resultó ser demasiado poco y demasiado tarde y no evitó el colapso de la unión. Cuando la URSS finalmente se disolvió, fue reemplazada por la Comunidad de Estados Independientes, una organización supranacional definida por lazos débiles entre las antiguas repúblicas y el predominio de la Federación de Rusia. Sólo después de la disolución definitiva de la URSS, la propia Rusia emprendió un viaje alejándose del modelo soviético. Podemos etiquetar esta experiencia como una “transición a la democracia” solo en términos generales.

Relaciones centro-periferia

Desde el punto de vista de las relaciones centro-periferia, la Rusia contemporánea muestra elementos de continuidad con regímenes pasados, ya que algunas ideas fundamentales derivan de las características étnicas y geográficas del inmenso país. Estos incluyen los principios de unidad (edinstvo) e integridad del Estado (gosudarstvennaia tselostnost'), que siempre fueron necesarios para mantener unido el territorio ilimitado habitado por poblaciones no rusas, especialmente en áreas remotas, y que son parte de la tradición bizantina y ortodoxa patrimonio del país. 

Considerando la falta de fronteras naturales y la existencia de recursos estratégicos en muchas de las áreas más remotas, la centralización siempre ha sido una elección ineludible. Sin embargo, es difícil justificar tal centralización durante la transición a un sistema inspirado formalmente en la división de poderes, tanto horizontal como verticalmente. Por esa razón, la versión rusa de la división de poderes, tal como se define en las disposiciones fundamentales de la Constitución de 1993, contradice de muchas maneras la concepción occidental del principio. El principio unitario y la integridad del Estado se encuentran entre los valores fundamentales del ordenamiento jurídico ruso que el jefe de Estado está llamado a proteger.

La función unificadora se refleja en el frecuente recurso, en el léxico constitucional, al adjetivo edenii (unitario), que también se encuentra en el nombre del partido cuyo nacimiento fue favorecido por el Kremlin en 2001, Edinaia Rossiia (Rusia Unida).

Desde la perspectiva de la descentralización territorial, la Constitución de 1993 es el punto de llegada de un proceso en el que se enfrentaron fuerzas centrífugas y centrípetas en la transición de un régimen político a otro. Teniendo en cuenta que el Imperio zarista, la Unión Soviética y la Rusia postsoviética son Estados plurinacionales, la situación evolucionó desde el centralismo absoluto del Imperio (con la excepción de Finlandia y los territorios polacos), pasando por la discriminación étnica y Federalismo “aparente” durante el régimen socialista hasta el federalismo actual. Este último sistema se aplica, sin embargo, a un Estado que es territorialmente más pequeño que en el pasado y en cuya “estructura federal” (federativnoe ustroistvo) incluye entidades de base étnica así como unidades definidas territorialmente, que también han ascendido al rango de “sujetos federales”.

El federalismo contemporáneo de Rusia

Para comprender las características del federalismo ruso actual, se deben considerar una serie de características de la vida legislativa y jurisprudencial rusa que han cambiado tanto desde que se adoptó la Constitución que ahora a menudo están en conflicto con sus principios fundamentales. Nos referimos, por ejemplo, a la división de competencias entre el gobierno federal y el regional (la legislación ha limitado severamente el número de competencias compartidas) y la capacidad de seleccionar las instituciones de los sujetos. Lo mismo se aplica a la representación de los sujetos en la cámara alta de la Asamblea Federal, el Consejo de la Federación. Incluso se ha reducido el número de sujetos: el proceso de fusión, aunque basado en iniciativas de abajo hacia arriba, ha sido fuertemente impulsado desde arriba para permitir que el Kremlin ejerza un mayor control sobre un número menor de regiones. En consecuencia, es difícil encontrar entre las prácticas federales de Rusia varios de los principios generalmente considerados esenciales para el federalismo contemporáneo, como la subsidiariedad, la cooperación entre el centro y la periferia y la solidaridad.

La evolución del federalismo ruso a partir de 1990 se puede dividir en dos fases principales, que corresponden a dos períodos políticos diferentes: el primero, iniciado a finales del período soviético y principios de los 90, se caracteriza por la descentralización del poder federal y la consiguiente expansión de la autonomía de los sujetos. La segunda es una fase de centralización gradual e inexorable iniciada en la década de 2000.

La primera fase, entre 1990 y 1999, se caracterizó por una descentralización progresiva, comenzando con un debilitamiento de los lazos entre el centro y las repúblicas de la URSS que luego condujo a la disolución de la Unión Soviética en diciembre de 1991. Posteriormente, la misma tendencia continuó en Rusia, donde el presidente Boris Yeltsin, elegido por primera vez en Junio de 1991 con sufragio directo, explotó inicialmente las tendencias centrífugas para afirmar la autonomía de Rusia frente al centro soviético. Luego, tras el derrumbe de la URSS, Yeltsin se comportó de la misma manera para conseguir el apoyo de las periferias en su lucha por el poder con el Congreso de los Diputados del Pueblo. Pero una vez iniciado, este proceso corría el riesgo de volverse peligroso. De hecho, Yeltsin luchó por contrarrestar las tendencias centrífugas que surgieron en los primeros años de vigencia de la Constitución, el llamado “desfile de las soberanías”; los sujetos federales, especialmente las repúblicas, actuaron en flagrante conflicto con la legislación federal poniendo en lugar una verdadera “guerra de leyes”. Este es el período de intervención militar en Chechenia y de una grave crisis económica provocada por la transición a una economía de mercado. Apretada entre los comunistas (partido mayoritario en la Duma hasta 2001) y los gobernadores regionales, la autoridad del Presidente vacilaba y con ella, dadas las características del período de transición, también la del Estado ruso, arriesgando pasar de “descentralización” a “desintegración”.

La era de Putin

La siguiente fase, la era Putin, se caracterizó por una progresiva centralización, hasta el punto de distorsionar la verdadera naturaleza del federalismo. Las reformas iniciadas en 2000 tenían como objetivo fortalecer el Estado para asegurar su supervivencia, restaurar el llamado “poder vertical” y un “espacio legal unificado” (edinoe pravovoe prostranstvo) y por lo tanto la legalidad constitucional en todos los niveles del poder público (la “dictadura de la ley”, en palabras de Putin).

En el primer año de su presidencia, Putin introdujo una serie de medidas importantes, como los representantes plenipotenciarios del presidente en las regiones (para conectar mejor los diferentes niveles administrativos, pero de hecho con fines de control), y la nueva ley sobre la cámara alta de la Asamblea Federal, privando a los gobernadores regionales y presidentes de los parlamentos regionales de la curul de senador, pasando ésta a sus simples delegados. En 2000 introdujo la “injerencia federal”, es decir, la posibilidad de que las autoridades federales, especialmente el presidente, disolvieran las asambleas legislativas regionales y destituyeran a los jefes de los ejecutivos regionales, generalmente en casos de incumplimiento de la legislación federal. En 2001, la ley de partidos políticos prohibió la formación de partidos regionales imponiendo la nacionalización de los actores políticos y prohibiendo así la creación de un partido de gobernadores. En 2003 se redefinió la división de competencias entre el centro, las regiones y los gobiernos locales, debilitando los niveles inferiores de gobierno. En 2004, el Kremlin dictó nuevos ajustes a la asignación de competencias y la eliminación de elecciones directas para gobernadores, así como una simplificación de los mecanismos de “injerencia” a favor del Presidente. En 2005, un nuevo sistema para las elecciones a la Duma no solo elevó el umbral del 5% al 7%, sino que introdujo una nueva fórmula electoral que requería que el escaño legislativo se distribuyera por representación proporcional, eliminando así los 225 escaños que anteriormente habían sido asignados a través del sistema mayoritario. El sistema mayoritario generalmente premiaba a los candidatos localmente conocidos y, a menudo, independientes de los partidos (el sistema electoral mixto se reintrodujo en 2014 y se volvió a aplicar en las elecciones de Septiembre de 2016, pero sin resultados apreciables para los independientes). Entre 2005 y 2008 hubo algunas fusiones de entidades federales, lo que redujo el número de sujetos federales de 89 a 83. En 2014, la anexión de Crimea a Rusia llevó a la incorporación de dos nuevos sujetos: la República de Crimea y la Ciudad de Relevancia Federal de Sebastopol.

El tema más doloroso es la división de responsabilidades y competencias entre los niveles federal y regional, proceso que se inició en 2003, transitando hacia una especie de descentralización administrativa. La ley del 4 de Julio de 2003 dictó las reglas reservando la mayor parte de las facultades al nivel federal, salvo que puedan ser delegadas a las regiones. En particular, se han atribuido a los sujetos competencias que están obligados a realizar con cargo a sus propios presupuestos. Se introdujeron así dos tipos de competencias de los sujetos: propias y delegadas, con distintos tipos de financiación.

La centralización ha reemplazado ahora al principio de subsidiariedad. En varios asuntos importantes, el gobierno federal asumió plenos poderes y los sujetos de la federación quedaron privados de toda posibilidad de intervención, incluyendo la posesión, uso y disposición de la tierra, subsuelo, agua y demás recursos naturales; la asignación de bienes del Estado; y seguridad pública. De particular importancia es el uso de los recursos naturales: con el lema “el patrimonio natural pertenece al pueblo de la república” se inició a principios de la década de 1990 el llamado “desfile de las soberanías” y varias repúblicas intentaron hacer valer el control sobre los recursos naturales en su tierra. La misma posición había sido uno de los puntos fundamentales de la Declaración de Soberanía Estatal de la RSFSR y uno de los temas más importantes en la separación de Rusia (y las demás repúblicas) de la URSS.

La nueva legislación electoral y la regulación revisada de los partidos políticos también han introducido ajustes adicionales en el contexto de las relaciones federales. Esta legislación completó, pero también revocó en parte, un marco constitucional que habría permitido diferentes versiones de descentralización.

Tanto el federalismo como el sistema político han sufrido grandes transformaciones desde que se aprobó la Constitución. Los dos están vinculados en un diseño común de centralización y simplificación.