Cambio y continuidad en la política exterior de Rusia
Escrito por Jonathan Benavides | @J__Benavides   
Miércoles, 28 de Septiembre de 2022 00:00

altDesde su surgimiento como Estado centralizado e independiente, Rusia ha seguido tres trayectorias distintas en política exterior.

Con frecuencia se puso del lado de una coalición de Estados occidentales contra aquellos a quienes consideraba que amenazaban sus intereses y valores. La segunda trayectoria fue la de la actitud defensiva o el equilibrio a través del renacimiento interno y alianzas internacionales flexibles. Finalmente, Rusia ha recurrido históricamente a la asertividad o a la promoción unilateral de sus objetivos de política exterior en el extranjero.

 

La formación de la política exterior de Rusia

Centrarse en el poder, la seguridad y el prestigio es solo parcialmente útil para determinar por qué Rusia ha actuado históricamente de la forma en que lo ha hecho. Aunque los formuladores de políticas de Rusia invocaron con frecuencia esos objetivos para justificar sus acciones estatales, el contexto más amplio de su comportamiento ha sido el de los valores o la ideología de interés nacional.

En diferentes épocas el Estado actuó sobre diferentes ideologías de interés nacional. Cada ideología diferente proporcionó al Estado un sentido de propósito, principios éticos y un contexto significativo en el que actuar. A lo largo del siglo XIX y principios del XX, la ideología dominante fue la de una autocracia cristiana. La ideología soviética transformó fundamentalmente los valores nacionales, reemplazando el cristianismo y la autocracia con creencias en el comunismo y el gobierno de un solo partido. La nueva ideología postsoviética aún está en proceso de formación y actualmente incluye valores de rusianidad (Rossiyane) y un Estado fuerte (derzhava).

Los rusos no han definido su sistema de valores como antioccidental y, de hecho, ven el reconocimiento de Occidente como un componente crítico de tal sistema. Eso explica los múltiples casos históricos de cooperación de Rusia con las naciones occidentales. Sin embargo, cuando la pareja de Rusia (es decir, Occidente) desafía sus acciones y valores, es probable que Rusia se aleje del comportamiento cooperativo. Que Rusia recurra a una política exterior defensiva o asertiva para mantener sus valores depende del nivel percibido de confianza interna. Si Rusia es internamente débil, el Estado normalmente se concentra en defender el prestigio de la gran potencia. Cuando Rusia entra en períodos de confianza creciente, puede recurrir a una promoción más asertiva de sus valores. Es probable que el hecho de que Occidente no acepte tales valores aliente a Rusia a actuar sola.

 

La década de 1990: cooperación a la defensiva

Después del colapso de la Unión Soviética, Rusia siguió inicialmente una política de cooperación de largo alcance con los Estados occidentales. Tras el golpe de Estado fallido de Agosto de 1991, Boris Yeltsin formuló y persiguió por primera vez la idea de la occidentalización como una cuestión de estrategia internacional. La idea incluía una reforma económica radical, la llamada “terapia de choque”, ganando un estatus a gran escala en las instituciones económicas y de seguridad transatlánticas, como la Unión Europea, la Organización del Tratado del Atlántico Norte, el Fondo Monetario Internacional y el G-7, y separando económica, política y culturalmente a la nueva Rusia de las antiguas repúblicas soviéticas. Esta visión "occidentalista" dio forma al nuevo concepto de política exterior elaborado a finales de 1992 y promulgado en Abril de 1993.

Los líderes de la nueva Rusia vieron a su país como una parte orgánica de la civilización occidental, cuya identidad occidental “genuina” fue secuestrada por los bolcheviques y el sistema soviético. En la perspectiva de los nuevos líderes, durante la Guerra Fría Rusia había actuado en contra de su propia identidad e intereses nacionales, y ahora finalmente tenía la oportunidad de convertirse en un país occidental “normal”. Esta visión fue un claro producto de una larga tradición del pensamiento occidentalista de Rusia que insistía en que el país se desarrollaría en la misma dirección que Occidente y pasaría por las mismas etapas de desarrollo. Externamente, Yeltsin y su primer ministro de Relaciones Exteriores, Andrei Kozyrev, se inspiraron en las crecientes críticas de Occidente a la reforma socialista de Mikhail Gorbachov y los estímulos para construir un sistema de democracia de mercado pro-occidental.

Pero la visión occidentalista pronto se encontró con una oposición formidable, que promovió una visión defensiva del interés nacional. Dirigida por el asesor presidencial, Sergei Stankevich, y luego por el Jefe de Inteligencia Extranjera, Yevgeni Primakov, la nueva coalición incluía industriales militares, el ejército y los servicios de seguridad, y defendía la noción de Rusia como una gran potencia independiente. Sin implicar una confrontación con Occidente, el nuevo grupo buscó defender la imagen de Rusia como un Estado fuerte que se esfuerza por preservar su distinción en el mundo. El nombramiento de Yeltsin de Primakov como Ministro de Relaciones Exteriores significó la victoria de la nueva visión. Así, a mediados de la década de 1990, la política exterior rusa comenzó a cambiar. Las prioridades clave incluían mejorar las relaciones con países no occidentales e integrar la antigua región soviética bajo un control más estricto de Moscú. Los estatistas querían seguir políticas “multivectoriales”, con el objetivo de preservar lo que consideraban la independencia de Rusia y desarrollar relaciones más equilibradas con Occidente. También advirtieron en contra de que Rusia se ponga inequívocamente del lado de Europa o Estados Unidos a expensas de las relaciones con China, India y el mundo islámico. El Concepto de Seguridad Nacional del país de 1997 recomendó que Rusia mantuviera la misma distancia en las relaciones con los “actores económicos y políticos globales europeos y asiáticos” y presentó un programa positivo para la integración de los esfuerzos de la Comunidad de Estados Independientes en el área de seguridad.

Esta política exterior defensiva fue el resultado de la falta de voluntad de los Estados occidentales para adaptarse a la ambición de Rusia de “unirse” a Occidente y la incapacidad del Kremlin para iniciar una respuesta unilateral. Las naciones occidentales no brindaron la asistencia rápida y masiva que esperaba el liderazgo ruso en respuesta a su nueva visión pro-occidental. Más bien, Occidente decidió expandir la OTAN hacia el este mientras excluía a Rusia del proceso. La decisión reforzó la sensación de que Rusia no era aceptada por Occidente como algo propio, y proporcionó a la coalición estatista la munición necesaria para cuestionar los objetivos del gobierno pro-occidental y construir una imagen de amenaza externa.

Pero el nuevo contexto doméstico de creciente desorden, corrupción y pobreza que había resultado de las reformas del gobierno de Yeltsin no era propicio para una dirección asertiva. La desintegración soviética provocó el surgimiento de toda una serie de nuevos conflictos en la periferia rusa. Rusia perdió una sexta parte de su territorio, su economía se contrajo en un 50% y el Estado quedó dividido entre poderosos, perdiendo el Kremlin prácticamente la capacidad de gobernar. Los Estados occidentales esperaban que Rusia siguiera sus recomendaciones políticas y económicas, pero los programas de asistencia occidental sirvieron principalmente para alentar la destrucción del sistema económico anterior y construir relaciones dentro de una élite gobernante estrecha y corrupta.

 

La década de 2000: cooperación para la asertividad

La llegada de Vladimir Putin como nuevo presidente en Marzo de 2000 marcó otro cambio en la política exterior de Rusia y un renovado interés por comprometerse con Occidente. Este alejamiento de la actitud defensiva de Primakov tuvo más que ver con la nueva visión promovida por el presidente que con cambios en la posición estructural de Rusia. Putin respaldó los valores de preservar el estatus de gran potencia, mientras adoptaba la visión de Rusia como parte de Occidente. También hizo hincapié en la dimensión europea de su política exterior. Rusia quería empezar de nuevo y volver a involucrar a las naciones occidentales en un proyecto de importancia común. Después del 11 de Septiembre de 2001, Putin fue uno de los primeros en llamar al presidente George W. Bush para expresar su apoyo y prometer importantes recursos para ayudar a Estados Unidos en su lucha contra el terrorismo. Putin también enfatizó que Rusia es una alternativa confiable a las fuentes tradicionales de petróleo y gas natural del Medio Oriente. Rusia propuso un nuevo marco de interacción estratégica con Estados Unidos y optó por una respuesta muda a la decisión de Estados Unidos de retirarse del tratado ABM. Como reflejo parcial de las prioridades europeas de Rusia, Rusia no apoyó la intervención militar de Estados Unidos en Irak, sino que se unió a la coalición liderada por Francia y Alemania de quienes se oponen a la guerra estadounidense unilateral.

Sin embargo, a mediados de la década de 2000, la política de Rusia cambió en una dirección más asertiva. El Kremlin cuestionó la política global de cambio de régimen de Estados Unidos como “unilateral” e irrespetuosa del derecho internacional. En respuesta a la decisión de Washington de desplegar elementos de un sistema de defensa antimisiles (MDS) en Europa, Putin anunció su decisión de declarar una moratoria rusa sobre la implementación del Tratado de Fuerzas Convencionales en Europa, que permitiría a Rusia mover libremente sus fuerzas convencionales dentro de su territorio. Rusia también buscó fortalecer su posición energética en los mercados mundiales mediante la construcción de oleoductos en todas las direcciones geográficas, la compra de acciones en el extranjero, el aumento de los precios de la energía para sus vecinos dependientes del petróleo y el gas, pasando a controlar las redes de transporte en la antigua URSS y coordinando sus actividades con otros productores de energía. Surgió un nuevo consenso en política exterior de que un estilo asertivo para lograr los objetivos de desarrollo, estabilidad y seguridad se adaptaba bien a Rusia en ese momento. El cambio hacia la asertividad reflejó tanto la insatisfacción del Kremlin con las políticas de Occidente como la nueva confianza interna de Rusia.

El Kremlin vio las políticas occidentales como una falta de respeto a la soberanía e independencia de Rusia. Poco después de la invasión de Irak, Estados Unidos impulsó a toda la ex región soviética a transformar sus instituciones políticas y ahora estaba trabajando para ampliar la membresía en la alianza atlántica a los ex Estados soviéticos, como Azerbaiyán, Georgia y Ucrania. Rusia también se recuperó económicamente, lo que permitió a su liderazgo seguir una política exterior asertiva. Para 2007, la economía se había recuperado a su nivel previo a 1987 y hasta que golpeó la crisis financiera mundial, el crecimiento económico continuó en alrededor del 7% anual. A medida que aumenta la demanda mundial de energía, las reservas de petróleo y gas de Rusia demostraron ser un recurso clave para la política exterior.

 

La década de 2010: ¿Cooperación para una nueva actitud defensiva?

Alrededor del otoño de 2009, la política exterior de Rusia comenzó a desviarse del curso asertivo que había culminado en la guerra con Georgia en Agosto de 2008. En respuesta a la crisis financiera mundial y los intentos de Estados Unidos de “restablecer” las relaciones con Rusia, el Kremlin revivió un énfasis en la cooperación. Bajo la presidencia de Dmitry Medvedev, el país adoptó un enfoque más matizado del mundo exterior, dictado por la necesidad de modernizar la economía nacional. El nuevo enfoque enfatizó la importancia para el país de construir “alianzas de modernización” en todo el mundo, especialmente con aquellas naciones que podrían ofrecer inversiones y tecnologías para el desarrollo económico. Habiéndose restablecido como una gran potencia, Rusia ahora estaba recurriendo a la modernización interna e invitando al mundo exterior a contribuir a ella. Este enfoque puede o no sobrevivir, incluso en el contexto de 2022 con el conflicto en Ucrania, dependiendo de los cambios internos de Rusia y la voluntad de Occidente de reconocer a Rusia como socio e igual.

Desde la perspectiva de Rusia, el reconocimiento occidental de los objetivos del Kremlin no es suficiente. Rusia sigue siendo crítica con la propuesta de EE.UU. de desarrollar sistemas de defensa antimisiles junto con los europeos pero por separado de Rusia. A fines de 2010, Moscú archivó su iniciativa de negociar un nuevo tratado de seguridad con las naciones europeas al no obtener ningún apoyo de los funcionarios de la OTAN y de Estados Unidos. Las naciones occidentales siguieron apoyando retóricamente la candidatura de los antiguos Estados soviéticos para ingresar en la OTAN, mientras que Rusia mantuvo su derecho a proteger sus intereses en Georgia y en otras partes de la antigua región soviética conocida en su doctrina de política exterior como el “Extranjero Cercano”. El Kremlin también estaba descontento con el manejo de la crisis del Medio Oriente por parte de Occidente y su participación en el fomento del cambio de régimen en Libia y Siria, así como con las críticas occidentales al propio sistema político centralizado de Rusia. Incluso en Afganistán, los llamados del Kremlin para desarrollar una estrategia conjunta no obtuvieron una respuesta seria de los países occidentales a pesar de su aprecio por la cooperación de Rusia.

Sin embargo, una renovación completa de la asertividad es poco probable. Rusia debe abordar una serie de problemas internos graves. Entre estos problemas se encuentra el balance demográfico desfavorable entre las regiones y en el país en su conjunto, la excesiva dependencia de la economía de las exportaciones de energía, el deterioro de la infraestructura social y un Estado administrativamente débil. Esto último imposibilita tomar decisiones independientes de las presiones de intereses especiales y atender los problemas demográficos e institucionales del país. La estructura política de Rusia también depende excesivamente de las personalidades y debe reformarse aún más para establecer un mecanismo más confiable para la transferencia del poder. Además, Rusia depende de Occidente para su modernización económica y la preservación de su independencia política. Las inversiones occidentales son críticas para la modernización económica del país y en el actual estado de sanciones por parte de Occidente se está haciendo evidente. Rusia también necesita el apoyo político de Occidente, dado el rápido crecimiento de China y el riesgo de que Moscú frente al aislamiento al cual esta siendo sometido por el conflicto ucraniano, termine rendido ante los pies de Beijing, pasando el oso a ser domesticado bajo el trono imperial del dragón.

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