¿Debe el gobierno garantizar la provisión de servicios públicos de red? o alternativamente debe, en el marco de sus responsabilidades, coadyuvar al perfeccionamiento

de modelos de servicios públicos de red eficientes, así como, complementariamente diseñar políticas de acceso a los mismos. La pregunta anterior no es retórica porque una cosa es suponer, ab initio, que el gobierno debe ser el proveedor de los servicios públicos, y otra muy distinta que debe coadyuvar a que el modelo de provisión de los servicios públicos sea eficiente y simultáneamente, incluso por medio de mecanismos tributarios distintos a los regulatorios, coadyuvar al acceso a los mismos.

Probablemente el clamor que representantes de la sociedad civil hacen al gobierno de garantizar la provisión de los servicios públicos de red se derive del hecho que los mismos en Venezuela se encuentran en manos públicas, tanto su propiedad como su administración. Efectivamente, en muchos países, al inicio de su historia en la provisión de los servicios públicos, éstos se encontraron en manos públicas, entre otras razones explicado por el hecho de la ingesta de inversiones que se requerían y probablemente dada la limitada capacidad de inversión y/o financiamiento de un agente económico aislado. Otras de las razones argüidas para justificar la propiedad pública sobre los proveedores de servicios públicos de red consistía en que siendo que dicho sector suele caracterizarse por la existencia de, cuando menos en algún estadio de su cadena de valor, un monopolio natural; la propiedad pública representaba una alternativa de modelo de sector o de “regulación” para evitar un ejercicio de poder de mercado en la fijación de precios que pudiera generar ineficiencia asignativa –es decir, una situación en donde consumidores que teniendo disponibilidad de pago para cubrir los costos de su eventual provisión o acceso a los servicios públicos, terminan excluidos por el nivel de precio fijado por el proveedor del servicio-. Otra de las razones, distinta a la anteriormente expuesta, podría consistir en que el estado priorice un objetivo de equidad, redistribución y acceso a los servicios públicos, objetivo que podría atentar contra la eficiencia económica en la provisión del servicio y en consecuencia podría exigir una provisión pública del mismo por su eventual carácter deficitario. De hecho, publicaciones e investigaciones por parte del Banco Mundial referidas a servicios públicos de red como el agua, muestran respuestas por parte de empresas privadas que manifiestan bajo interés e inversión en este tipo de sectores por el simple hecho de constituir un mal negocio (Ver: David Hall and Emanuele Lobina: Water Privatization. Public Services International Research Unit (PSIRU). April 2008.).

En nuestro caso específico, el proceso de colapso en la provisión de servicios públicos de red ha motivado políticas públicas que “exigen” a los grandes demandantes o usuarios a proveerse su propio servicio –por ejemplo, en el caso de la generación eléctrica- lo que no solo resulta ineficiente desde el punto de vista de eficiencia técnica, sino ambiental, lo que adicionalmente podría terminar haciendo de la garantía de acceso a los servicios un tema aún más regresivo en Venezuela.

El acceso a los servicios públicos de red podría encontrarse condicionado a distintas barreras de acceso cuyo origen puede responder a la demanda, otros a la oferta y finalmente los últimos a factores institucionales y gubernamentales.

Desde la perspectiva institucional y gubernamental la fragmentación de responsabilidades institucionales y la ausencia de regulaciones adecuadas pueden afectar el desempeño de la política o del modelo “diseñado” por las autoridades gubernamentales o sectoriales. En otros casos, donde existe una autoridad única manejando la responsabilidad de la provisión de los servicios, pueden presentarse conflictos de intereses entre objetivos regulatorios y ciertos objetivos de protección social en favor de los más pobres. Sin embargo, en la actualidad, cuando menos alguna separación parcial –decoupling- de este tipo de responsabilidades de administración podría mejorar el desempeño del sector, mientras simultáneamente se evita problemas del tipo interferencia política en la determinación, diseño e implementación de estructuras tarifarias (Ver: Global Water Partnership: Beyond Increasing Block Tariffs: Decoupling Water Charges from the Provision of Financial Assistance to Poor Households. July 2016.).

Más allá de la eventual acción regulatoria ante la presencia de monopolios naturales, una regulación basada en las asimetrías de información sobre la calidad de servicios –específicamente en el caso de agua- podría estar justificada de antemano.

Sin embargo, las alternativas a los modelos anteriores basados en la propiedad y administración pública existen, de hecho, muchos de los modelos anteriores se encuentran en desuso en muchos países desde hace ya más de tres décadas.

Alternativas que parten desde la propiedad del estado sobre el proveedor del servicio público pero con administración privada pasando por propiedad y administración privada de la provisión de los servicios públicos de red –sin dejar de atender objetivos de acceso y equidad- son aplicados en numerosos países.

Más allá, una vez una regulación económica resulte necesaria o su implementación haya sido decidida, su diseño y el enfoque sobre el cual se encontraría basada resultará determinante. Podría resultar, cuando menos teóricamente más eficiente un enfoque basado en incentivos que uno alternativo basado en costos. En este sentido, la regulación podría ser utilizada igualmente para incentivar a los proveedores de los servicios a mejorar su eficiencia operativa y comercial, lo que dependerá del diseño y del tipo de mecanismo utilizado para reconocer algunos subsidios directos hacia los proveedores (Ver: Jean Tirole: The Theory of Industrial Organization. The MIT Press, 1988). Lo anterior puede ser alcanzado eficientemente por medio de mecanismos basados en mercados como las licitaciones y subastas por medio de las cuales se exponen a los potenciales proveedores a competir por el mercado en cuestión o utilizando alternativamente, como ha sido utilizado en casos de países africanos, mecanismos del tipo benchmarketing para reconocer a los desempeños eficientes de los proveedores (Ver: Nat Mason: Access for the poor and excluded: tariffs and subsidies for urban water supply. Water Aid. Sep. 2009.).

Obviamente dichas alternativas requieren un marco institucional, de garantías y contratos, que resulten efectivamente creíbles, si se pretende analizar modelos y soluciones alternativas ante la pésima gestión pública actual de los servicios públicos de red en Venezuela.

Si bien cada tipo de servicio público de red resulta específico y demanda un diseño y un conocimiento técnico particular, el paradigma del modelo económico-social país con seguridad condicionará al primero.

El proceso secuencial de diseño y aprobación de las políticas públicas, pasando por sus etapas de Percepción; Definición; Organización; Representación; Formulación; Legitimación; Aplicación o Administración; Reacción; y Evaluación; exige por un lado una labor técnica de análisis y por el otro de organización que podría terminar reflejando el resultado de la interacción de los distintos grupos de interés que componen la sociedad, así como el modelo económico/país del gobierno que termina decidiendo respecto a las alternativas de modelo de gestión de los servicios públicos de red. 

La sociedad civil y los gremios empresariales y sectoriales en específico, que deben representar los intereses y la actividad económica de sus agremiados, pueden y deberían participar o coadyuvar a la proliferación de espacios de discusión sobre los mejores modelos de provisión de servicios públicos que permitan garantizar acceso a quienes usan dichos servicios como insumos para el desarrollo de sus actividades productivas, así como a los ciudadanos y los hogares. Influir sobre el diseño de las políticas públicas en el buen sentido de representatividad y contribución a la discusión sólo se lleva a cabo por medio de propuestas e ideas de mejores prácticas, lo que requiere conocimiento especializado. Venezuela, específicamente el gobierno y las instancias del estado, constituyen un claro ejemplo de debilidad institucionalidad, captura de las instituciones y pésima administración y gerencia. Un hándicap respecto al cual los venezolanos deberíamos abocarnos a subsanar es la eventual carencia de capital humano cualificado para proponer e instrumentalizar alternativas de diseños de políticas públicas y regulatorias.