La Organización del Tratado de Seguridad Colectiva
Escrito por Jonathan Benavides | @J__Benavides   
Miércoles, 16 de Noviembre de 2022 00:00

altLa Organización del Tratado de Seguridad Colectiva (OTSC) es una organización de seguridad de los Estados postsoviéticos

en los que Rusia es el socio dominante. Aunque a los analistas a menudo les ha parecido más desarrollado y efectivo en el papel que en la realidad, y con frecuencia es eclipsado por otras organizaciones que operan total o parcialmente en el espacio postsoviético, como la Organización de Cooperación de Shanghai (SCO) o la Unión Euroasiática, ha demostrado ser un vehículo importante, aunque limitado, para la política exterior y de seguridad de Rusia. El carácter de su desarrollo desde mediados de la década de 2000 refleja el predominio político y militar ruso dentro de la organización, pero también el crecimiento de las preocupaciones compartidas por Rusia y otros Estados miembros sobre las amenazas a la seguridad regional y del régimen planteadas por la situación en Afganistán y los desafíos normativamente enmarcados de Occidente, sobre todo de Estados Unidos. Al mismo tiempo, los problemas que rodean su desarrollo y su limitada membresía reflejan los límites de las capacidades materiales e ideológicas rusas frente a la compleja dinámica de la región y las preocupaciones sobre las amenazas planteadas por la dominación rusa. De esta manera, la OTSC puede verse como un interesante reflejo de la capacidad y los límites de la hegemonía regional rusa.

Orígenes y desarrollo

Los orígenes de la OTSC se encuentran en los acuerdos multilaterales desarrollados para gestionar el colapso de la Unión Soviética, algo que se refleja en varias de sus características clave y en los desafíos que enfrenta. El Tratado de Seguridad Colectiva (TSC), firmado en Mayo de 1992, tenía como objetivo mantener un grado significativo de cooperación militar entre la mayoría de los Estados de la antigua Unión Soviética (excluyendo los Estados bálticos), una vez que los intentos iniciales de establecer unas fuerzas armadas unificadas fracasaron. El Tratado comprometió a los Estados signatarios a la coordinación de políticas de seguridad, les prohibió unirse a alianzas hostiles de otros Estados o regiones y declaró que un ataque a un signatario se consideraría un ataque a todos. El carácter vago de muchas de las declaraciones del Tratado, y el alcance que esto ofrecía para la posible intervención en los asuntos de los Estados signatarios por parte de otros signatarios, sobre todo Rusia, planteó dudas sobre las intenciones detrás del Tratado y generó oposición en algunos Estados postsoviéticos, incluida Ucrania.

Al igual que con el marco más amplio de la Comunidad de Estados Independientes (CEI) del que formaba parte, el TSC tuvo, en el mejor de los casos, un funcionamiento extremadamente limitado durante la década de 1990.

Las organizaciones de la CEI generaron un extenso marco de instituciones y tratados, pero estos fueron ampliamente considerados como estructuras virtuales, no conectadas de manera significativa a las interacciones bilaterales o multilaterales reales entre los Estados miembros. Con la excepción del despliegue de fuerzas multinacionales de mantenimiento de la paz en respuesta al conflicto en Tayikistán, el TSC pareció proporcionar poco en materia de seguridad colectiva o coordinación de política exterior. En el décimo aniversario de la TSC, en Mayo de 2002, los signatarios acordaron ampliar el alcance del TSC, creando la OTSC. Este desarrollo puede entenderse como una respuesta de Rusia tanto a las amenazas a la seguridad planteadas por la situación posterior a 2001 en Afganistán como a la presencia de EE.UU. en Asia Central como parte de la “Guerra Global del Terror”.

A diferencia del TSC, que incluyó a Georgia y Azerbaiyán durante varios años, la membresía de la OTSC nunca se ha expandido más allá de Rusia, los Estados de Asia Central y los dos aliados más cercanos de Rusia fuera de Asia Central: Armenia y Bielorrusia. Por lo tanto, aunque la OTSC está dividida en tres regiones: Europa, el Cáucaso y Asia Central, una estructura heredada del TSC, la organización está dominada por la interacción entre Rusia y los Estados de Asia Central. Sin embargo, incluso dentro de Asia Central, la membresía se limita a tres de los cinco Estados de la región: Kazajstán, Kirguistán y Tayikistán. De acuerdo con su política de neutralidad, Turkmenistán nunca se ha unido a la OTSC, ni antes al TSC. Uzbekistán, que fue signatario del TSC, inicialmente no se unió a la OTSC, pero se convirtió en miembro en 2006 después de que las preocupaciones sobre las posibles amenazas a la estabilidad del régimen planteadas por las “revoluciones de color” y las respuestas occidentales a la masacre de Andijan de 2005 alentaron el gobierno de Karimov a buscar una relación más estrecha con los otros gobiernos autoritarios de la región. Sin embargo, la pertenencia de Uzbekistán a la OTSC resultó problemática debido a las persistentes preocupaciones de su gobierno sobre la dominación política y militar rusa. La decisión de Uzbekistán de retirarse de la OTSC en 2012 eliminó un posible contrapeso al dominio ruso de la organización y una fuente de fricciones institucionales, pero, como se analiza más adelante, esto ha creado problemas adicionales.

La estructura de la OTSC se ha ampliado desde su creación, reflejando las prioridades militares y políticas emergentes de los Estados miembros. La OTSC está encabezada por el Consejo de Seguridad Colectiva, integrado por los jefes de los Estados miembros, que la Carta especifica como el organismo responsable de establecer la dirección general de la OTSC; por debajo están el Consejo de Ministros de Defensa, el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y el Comité de Secretarios del Consejo de Defensa de la OTSC. Paralelamente a los consejos ministeriales, el Secretario General de la OTSC encabeza la burocracia de la OTSC, la Secretaría y, desde 2004, un Estado Mayor Conjunto de la OTSC. Desde sus inicios, la OTSC ha tenido una Fuerza Colectiva de Despliegue Rápido, que estaba destinada a abordar las amenazas del terrorismo y la agresión externa.

El desarrollo institucional de la OTSC se aceleró en la segunda mitad de la década de 2000, aparentemente en respuesta tanto a la naturaleza de las amenazas de seguridad emergentes, particularmente en la región de Asia Central en el contexto del conflicto en Afganistán, como a las preocupaciones sobre la expansión organizativa y normativa liderada por EE.UU. en el espacio postsoviético. Ha evolucionado desde sus orígenes como una organización de defensa colectiva tradicional destinada a facilitar una fuerza multinacional que lucha en una guerra convencional, hasta convertirse en una organización que tiene como objetivo abordar una variedad de amenazas tradicionales y no tradicionales, incluido el terrorismo, tráfico de drogas y personas, mantenimiento de la paz y respuesta a emergencias. Varios años después de esta evolución, el entonces secretario general de la OTSC, Nikolai Bordyuzha, declaró que los objetivos de la OTSC eran, en primer lugar, "acción conjunta de los Estados miembros para reforzar la estabilidad"; segundo, para combatir amenazas de seguridad no tradicionales; y finalmente, para hacer frente a las amenazas tradicionales a la seguridad, como un conflicto interestatal o un ataque a un Estado miembro. Un objetivo adicional, implícito y evidente en el desarrollo de la OTSC parece ser contrarrestar la influencia occidental liderada por Estados Unidos a través de la duplicación institucional. En 2007, la OTSC anunció que estaba creando una Asamblea Parlamentaria; un Comité Antiterrorista; fuerzas antiterroristas; y una Fuerza de Mantenimiento de la Paz. Esto, se ha sugerido, fue un intento de al menos simbólicamente ocupar la posición entre sus Estados miembros que la OTAN asumió en la década de 1990 a través de su programa Asociación para la Paz (APP). En 2009, la mayoría de los miembros de la OTSC acordaron la creación de una Fuerza de Reacción Rápida, aunque Bielorrusia y Uzbekistán se negaron a participar. La OTSC también ha acordado la creación de un Sistema de Defensa Aérea colectivo y, en 2013, Fuerzas de Aviación Colectivas; sin embargo, aún no se han desarrollado y, en ese sentido, son sintomáticos de un problema más amplio evidente en la mayor parte de la existencia de la OTSC: se ha entendido que gran parte de la coordinación política y el desarrollo estructural de la OTSC existen solo en el papel. La creación de la Fuerza de Reacción Rápida fue un intento de abordar el problema de que, como observó el entonces presidente Medvedev sobre las Fuerzas Colectivas de Despliegue Rápido (jugando con su nombre), "por supuesto que se despliegan rápido pero nunca se han desplegado por nadie en cualquier lugar hasta ahora. Y el valor de estas fuerzas todavía existe solo en el papel".

El deseo de dar mayor sustancia a la OTSC desde mediados de la década de 2000 ha sido evidente por el aumento en la frecuencia de los ejercicios militares realizados por las fuerzas de la OTSC. Los ejercicios militares se llevaron a cabo anualmente en el período 2003–05, pero aumentaron a dos o tres veces al año en la mayoría de los años durante el período 2006–11, y aumentaron de cuatro a seis por año en 2012–21. Estos han incluido los ejercicios antiterroristas anuales “Rubezh” (“Frontera”), antinarcóticos y los ejercicios de mantenimiento de la paz “Hermandad inquebrantable”. No es sorprendente que el contenido de estos ejercicios haya reflejado las preocupaciones de seguridad actuales de los Estados miembros: en Marzo de 2015 se llevó a cabo un ejercicio contra el DAESH en Moscú y en Abril se llevó a cabo un ejercicio conjunto de inteligencia y reconocimiento anti-DAESH en Tayikistán. En Agosto de 2014, el ejercicio anual “Interacción” se centró en la ciberseguridad y en la guerra psicológica y de la información. El mayor de los ejercicios, “Tsentr” ( “Centro” ), realizado en varias ocasiones desde 2008, son ejercicios de guerra convencional; en 2019, el ejercicio “Tsentr” involucró a 95.000 soldados y todas las ramas de las fuerzas armadas.

La estructura en desarrollo de la OTSC y el carácter cambiante de sus ejercicios militares han representado una respuesta a desafíos tanto internos como externos. El más importante de ellos fue la violencia en Kirguistán en 2010, cuando la OTSC no brindó asistencia al gobierno provisional, a pesar de las solicitudes de apoyo del gobierno. A raíz de este fracaso, la mayoría de los Estados miembros acordaron ampliar el alcance de la OTSC para permitir intervenciones en los asuntos internos de los Estados miembros, si esos Estados se vieran amenazados por fuerzas desestabilizadoras.

El mandato de la OTSC ha seguido desarrollándose en el período transcurrido desde esta decisión, como lo demuestra el documento de política reciente más importante de la OTSC, la “Estrategia de Seguridad Colectiva” para 2025, publicada en Octubre de 2016. La estrategia proporciona una indicación de la medida en que los miembros abordan las preocupaciones de seguridad de los Estados (quizás lo más importante de Rusia) que se han expandido más allá de los límites de la guerra convencional y el mantenimiento de la paz. Además de las preocupaciones de larga data evidentes en la carta de OTSC y documentos posteriores, las amenazas prominentes para los Estados miembros identificadas en la estrategia incluyen intentos de desestabilizar el orden constitucional de un Estado; el uso de los medios de comunicación e Internet para lograr un impacto ideológico y psicológico destructivo en las poblaciones de los Estados miembros; el uso de la “revolución de color” y tecnologías de guerra híbridas; y la aplicación de dobles raseros por parte de Estados externos en asuntos de derecho internacional. Por lo tanto, en el transcurso de sus veinte años de existencia, la OTSC se ha alejado de su enfoque inicial en preocupaciones militares más convencionales, a una preocupación por los desafíos que plantean las nuevas tecnologías y el conflicto normativo con los EE. UU. y sus aliados europeos.

La literatura de la OTSC

La OTSC ha atraído comparativamente poca atención analítica en comparación con muchos otros aspectos de la política exterior rusa, quizás porque muchos de los análisis (a excepción de los nuestros) desde finales de la década de 2000 se han concentrado en la relación de Rusia con EE.UU., China y Europa, aunque también ha recibido menos atención que algunas otras organizaciones ubicadas total o parcialmente en el espacio postsoviético, en particular la Organización de Cooperación de Shanghai (SCO) y la Unión Euroasiática.

Las discusiones sobre la OTSC a menudo se han centrado en intentar aclarar las estructuras, políticas y actividades de lo que los analistas occidentales generalmente consideran una organización opaca. Más allá de esto, el análisis de la OTSC a menudo se ha centrado en dos aspectos principales: su ineficacia y la medida en que actúa como vehículo para la hegemonía rusa en el espacio postsoviético. Como señala Yelena Kropatcheva en su texto "Russia and the Collective Security Treaty Organisation: Multilateral Policy or Unilateral Ambitions?", publicado en 2016 en el compendio Europe-Asia Studies para la Universidad de Hamburgo, el análisis de académicos no rusos generalmente representa a la OTSC como un instrumento, exitoso o no, de la dominación regional rusa, mientras que las opiniones rusas son más diversas. Yulia Nikitina, por ejemplo, no está de acuerdo con lo que ella considera la opinión occidental consensuada, y sugiere en cambio en su publicación de 2012 "The Collective Security Treaty Organization Through the Looking Glass. Problems of Post-Communism" que "Rusia está menos dispuesta a ser un proveedor de seguridad regional de lo que suelen suponer los observadores externos", en parte porque "Moscú no quiere seguir pagando por la lealtad de sus aliados" Muchos analistas, en particular Roy Allison, Anna Matveeva, Pavel Baev, Mikhail Molchanov y Yelena Kropatcheva han cuestionado las capacidades y la eficacia de la organización en varios aspectos de su funcionamiento, aunque De Haas ha sugerido que sus desarrollos estructurales más recientes y el aumento de los ejercicios militares indican que la OTSC se ha convertido en una organización de seguridad profesional que forma una valiosa alianza militar para Asia Central.

Otra área de interés para algunos analistas ha sido la forma en que la OTSC, junto con otras organizaciones regionales, ha brindado solidaridad normativa y, por lo tanto, una forma de seguridad normativa colectiva para los Estados miembros, lo que a su vez ha mejorado la estabilidad del régimen en un período en el que los desafíos relacionados con la democracia por parte de las instituciones estadounidenses y occidentales parecían amenazarla. Así, Roy Allison en su trabajo de 2008 titulado "Virtual Regionalism, Regional Structures and Regime Security in Central Asia" señala que "la coordinación regional, expresada en el grandioso lenguaje de la integración regional... crea una base para la solidaridad política entre los líderes estatales y su protección o resistencia a una agenda intervencionista percibida de promoción de la democracia por parte de los Estados occidentales".

El papel de la OTSC en la política exterior rusa

Desde su creación, la OTSC ha ocupado una posición significativa, aunque limitada, en relación con la política exterior rusa más amplia. Sucesivas concepciones de la política exterior rusa han identificado a la OTSC como central para la seguridad regional y como parte de un marco más amplio de relaciones con los demás Estados del espacio postsoviético. El Concepto de Política Exterior de Rusia de 2016, al igual que el Concepto anterior de 2013, identifica a la OTSC como “un instrumento clave para mantener la estabilidad y garantizar la seguridad en el área de responsabilidad de la Organización” y establece que: “Rusia busca facilitar el desarrollo de la OTSC en una organización internacional multifuncional prominente capaz de superar los desafíos y amenazas que enfrenta el mundo de hoy en medio de la creciente presión de varios factores globales y regionales dentro del área de responsabilidad de la OTSC y en las regiones adyacentes” (Ministerio de Relaciones Exteriores de la Federación de Rusia, 2016).

Como esto sugiere, la OTSC parece tener un significado tanto regional como más amplio para la política exterior y de seguridad de Rusia. A nivel regional, obviamente, la OTSC pretende actuar como un mecanismo para abordar los importantes desafíos de seguridad que la región de Asia Central plantea para Rusia. En particular, la compleja gama de amenazas derivadas de la situación en Afganistán, en particular las relacionadas con el terrorismo, requieren la cooperación con los Estados de Asia Central. La cooperación en Afganistán a través de la OTSC es particularmente importante dado que Rusia no está dispuesta a asumir toda la responsabilidad por los problemas de seguridad relacionados con Afganistán pero está interesada en compartir costos/cargas dentro de la OTSC.

Más allá de este tema específico, la OTSC tiene una clara importancia para la política de seguridad rusa porque facilita la proyección de poder y proporciona legitimidad institucional para el estacionamiento continuo de las fuerzas rusas en Asia Central, por ejemplo, en la base de Kant en Kirguistán, donde las tropas rusas forman parte de la Fuerza de reacción rápida. Como resultado de la OTSC, grandes áreas del espacio postsoviético permanecen unidas a través de estructuras de cooperación de seguridad, mientras que los acuerdos de la OTSC restringen a los miembros en su capacidad para formar relaciones de seguridad con Estados no miembros; esto proporciona un mayor grado de protección para los intereses estratégicos rusos en la región de lo que podría lograr sin el paraguas de la OTSC.

Esta función de la OTSC solo es realmente significativa en relación con la región de Asia Central, ya que las otras dos regiones incluyen cada una solo un miembro no ruso, y las relaciones bilaterales de seguridad de Rusia con Bielorrusia y Armenia no dependen de la estructura de la OTSC de manera significativa. Sin embargo, la inclusión de estos otros dos Estados, y por lo tanto regiones, en la OTSC es importante para la política exterior rusa porque amplía el alcance de la organización más allá de una institución subregional de Asia Central, creando una institución de mayor importancia internacional.

A nivel mundial, la OTSC desempeña un papel limitado en relación con otras organizaciones multilaterales, por lo que su capacidad para actuar como apoyo internacional del poder ruso está restringida. Para la relación de Rusia con otros Estados poderosos, el papel de la OTSC podría decirse que es principalmente preventivo. En el caso de la compleja y delicada relación de Rusia con China en Asia Central, la OTSC actúa como un control sobre el posible desarrollo futuro de la Organización de Cooperación de Shangai en áreas relacionadas con la seguridad. Durante más de una década, la OTSC también parece haber desempeñado una función similar en relación con los Estados Unidos. Por ejemplo, la creación de la Fuerza de Reacción Rápida puede entenderse como un mecanismo para controlar la participación de la OTAN en Asia Central durante la primera década del siglo XXI, lo que subraya la mayor confiabilidad de Rusia como socio de seguridad para la Estados de la región. Una segunda función crítica se relaciona con la política de la OTSC y, quizás lo más importante, el discurso compartido de los miembros de la OTSC sobre temas de estabilidad y no interferencia en los asuntos internos de los Estados, que actúa, como ya se señaló, como un contraataque a los intentos percibidos de intrusión impulsada por normas, particularmente por parte de los EE.UU.

 

El papel de Rusia en la OTSC

Desde su creación, Rusia se ha mantenido como el Estado incuestionablemente dominante en la OTSC, política, militarmente y en relación con la composición de la organización. En gran medida, la OTSC es, por lo tanto, una expresión y un vehículo para el mantenimiento de la hegemonía militar rusa en el espacio postsoviético. Los problemas evidentes en el desarrollo de la OTSC, sin embargo, también indican los límites de esa hegemonía.

A nivel práctico, el dominio ruso dentro de la OTSC ha sido inevitable dada la enorme disparidad entre las capacidades militares de la Federación de Rusia y las de los demás Estados miembros. Las tropas rusas dominan la Fuerza de Reacción Rápida y la Fuerza de Mantenimiento de la Paz; de los otros Estados miembros, solo Kazajistán proporciona un componente numéricamente significativo de la Fuerza de Mantenimiento de la Paz. Este dominio es igualmente evidente dentro de la burocracia de la OTSC. En el período posterior a su creación, por ejemplo, el 50% de los puestos del Estado Mayor Conjunto fueron ocupados por oficiales rusos. Lo más obvio es que el dominio de Rusia dentro de las estructuras de la OTSC se reflejó y mejoró por el mandato de trece años de Nikolai Bordyuzha como Secretario General de la OTSC, quien ocupó el cargo hasta finales de 2016 (después de un retraso de varios meses, Yuri Khatchaturov de Armenia fue designado como su sucesor en Abril de 2017). El dominio ruso también se mantiene mediante el suministro de bienes a otros Estados miembros. Las armas rusas se ponen a disposición de los miembros de la OTSC a un costo reducido; para los Estados miembros más pobres en particular, esto ha sido un beneficio significativo. Quizás más importante a largo plazo es la formación de los oficiales de la OTSC en las academias militares rusas; como señala Frost, una educación militar rusa hace que una perspectiva de inflexión rusa sobre los asuntos de la OTSC sea más probable entre los oficiales de Asia Central.

Como esto puede sugerir, la presencia de tropas rusas y el dominio militar ruso de la OTSC no son necesariamente desagradables para los otros Estados miembros, aunque en el caso de algunos (especialmente Uzbekistán), claramente lo ha sido. Armenia y Bielorrusia tienen relaciones de seguridad estrechas y establecidas desde hace mucho tiempo con Rusia, mientras que los dos Estados más débiles de Asia Central, Tayikistán y Kirguistán, tienen un grado significativo de dependencia energética y de seguridad de Rusia debido a los posibles conflictos con otros Estados de la región. A este respecto, entonces, se puede argumentar que el dominio ruso de la burocracia y las estructuras militares de la OTSC refleja la comprensión clásica de la hegemonía en la Teoría de las Relaciones Internacionales: Rusia domina material e ideológicamente, pero esta dominación proporciona bienes colectivos a otros Estados, en forma de provisión de seguridad y una presencia estabilizadora en el contexto de las tensiones subregionales entre los miembros de Asia Central.

Si Rusia es, sin duda, el Estado dominante dentro de la OTSC, las prioridades de la organización reflejan las preocupaciones de los Estados miembros de manera más amplia. Esto es claro, por ejemplo, en el énfasis puesto en las funciones antiterroristas y antinarcóticos de la OTSC. El terrorismo y el narcotráfico son problemas muy importantes para los Estados miembros de Asia Central, así como para Rusia, particularmente debido a la proximidad de Afganistán y la dificultad de asegurar las fronteras de manera efectiva para contrarrestar estas amenazas. La importancia de ambos temas dentro de la OTSC se refleja en los documentos de política, en particular la Estrategia de Seguridad Colectiva de 2016, que detalla los compromisos de la organización con la actividad coordinada en ambos temas. También es evidente a partir de la cantidad significativa de ejercicios militares de la OTSC relacionados con el contraterrorismo y la lucha contra las drogas, que la mayoría de los ejercicios militares de la OTSC han abordado una de estas dos amenazas. Las declaraciones del gobierno ruso sobre las prioridades de la política de seguridad generalmente no otorgan el mismo grado de prominencia a los temas de narcotráfico que reciben en la OTSC, lo que sugiere que esta es un área en la que la agenda de la organización no privilegia las prioridades rusas sobre las de otros miembros. También indica hasta qué punto, durante la mayor parte de su existencia, el enfoque de la OTSC ha reflejado las preocupaciones de seguridad de Asia Central y las preocupaciones de seguridad de Rusia en Asia Central en lugar de, por ejemplo, las de Bielorrusia.

Sin embargo, otros temas en la agenda de la OTSC reflejan las prioridades de seguridad de los miembros en su conjunto. Podría decirse que el más importante de ellos es la resistencia a posibles intrusiones externas impulsadas por normas en los Estados miembros. Si la OTSC fue, al menos en parte, una respuesta a la presencia en Asia Central como parte de la “Guerra Global contra el Terror”, tanto la adopción por parte de EE.UU. de un discurso de promoción asertiva de la democracia bajo George W. Bush como las “revoluciones de color”, que ocurrió en el mismo período, alentó a los Estados miembros a usar la OTSC como un mecanismo para resistir lo que consideraban amenazas a su seguridad enmarcadas normativamente. Aunque el gobierno ruso ha sido, desde finales de la década de 2000, el crítico más vocal y destacado de lo que considera intentos de utilizar el lenguaje de la promoción de la democracia y los derechos humanos para promover los intereses nacionales en el espacio postsoviético, otros Estados miembros de la OTSC han mostrado preocupaciones similares, y este aspecto de la dirección política de la OTSC actúa como un pegamento ideológico que une a los miembros más estrechamente.

 

Los límites del poder y la influencia de Rusia en la OTSC

También está claro que incluso si la OTSC demuestra la escala de las capacidades e influencia rusas en relación con los otros Estados miembros, también muestra sus límites. Esto ha sido evidente en varios problemas que enfrenta la OTSC, en particular los problemas de la membresía uzbeka, la falta de respuesta a la violencia en Kirguistán en 2010 y la posición de otros Estados miembros sobre la guerra de Rusia en Georgia en 2008 y Ucrania en 2014 y 2022.

Como se señaló anteriormente, Uzbekistán es el único Estado que se unió y luego abandonó la OTSC. Tanto como miembro como después, su posición ha demostrado una sospecha del poder y las intenciones de Rusia, así como una rivalidad subregional con Kazajistán. El gobierno de Uzbekistán se ha resistido al dominio político y militar ruso de Asia Central durante el período postsoviético, aparentemente deseoso de posicionarse como un centro de poder alternativo en la región, y esto se ha reflejado en su enfoque de la OTSC. Uzbekistán fue uno de los dos Estados que no apoyó la creación de las Fuerzas de Reacción Rápida, oponiéndose a su uso potencial para resolver conflictos internos en los Estados miembros y en general se opuso a la participación en fuerzas militares combinadas bajo control ruso, así como a participación en ejercicios militares OTSC (dirigidos por Rusia). El gobierno uzbeko ha dejado claro que no permitirá ninguna base extranjera en su territorio, luego de la expulsión de las tropas estadounidenses a mediados de la década de 2000, y también se opondrá consistentemente a cualquier política o acción de la OTSC que implicaría la intervención en los asuntos internos de un Estado miembro; fue, por ejemplo, aparentemente instrumental para bloquear cualquier intervención de la OTSC en la crisis de 2010 en Kirguistán. Tanto dentro como fuera de la OTSC, Uzbekistán ha seguido siendo un obstáculo para la coherencia y la capacidad de la OTSC para operar de manera efectiva como proveedor de seguridad colectiva. La salida de Uzbekistán revivió el problema previamente identificado por Roy Allison, que sin ella la OTSC está “vaciada en Asia Central”, mientras que Pavel Baev argumentó en 2014 que el entonces presidente Karimov estaba jugando un papel de aguafiestas en relación con la OTSC, ansioso por demostrar que la OTSC no tiene capacidad para manejar los conflictos (de Asia Central) y que Rusia solo persigue su propia agenda parroquial, por lo que es imposible confiar en ella como un pacificador imparcial. En la medida en que la OTSC sea importante para el exterior y la seguridad de Rusia en relación con Asia Central, la posición de Uzbekistán seguirá siendo un problema.

Un tipo diferente de problema para la política OTSC de Rusia fue evidente en el contexto de la crisis de Kirguistán de 2010. Si el gobierno ruso pretende que la OTSC opere como un instrumento de proyección de poder tanto dentro como fuera de la región, cualquier falla significativa de la OTSC parece reflejarse negativamente en las capacidades rusas. En el caso de Kirguistán, la falta de intervención de la OTSC, a pesar de la solicitud del gobierno de Kirguistán, plantea dudas sobre la eficacia y el propósito de la OTSC como organización de seguridad colectiva. Los analistas han sugerido varias razones por las que la OTSC no intervino, incluida la oposición de Uzbekistán; la falta de importancia estratégica para Rusia; desagrado por el carácter del nuevo gobierno de Kirguistán y los medios por los cuales había llegado al poder; y el temor de Rusia a las repercusiones internacionales tras los efectos negativos de la guerra en Georgia. Cualquiera que sea la razón, la consecuencia fue que cuando se enfrentó a su primer desafío importante, la organización de seguridad colectiva de la región no actuó de manera significativa para ayudar a un Estado miembro a restablecer el orden, a pesar de la solicitud de ese Estado para hacerlo. Esto inevitablemente se ha reflejado en la credibilidad tanto de la OTSC como de Rusia como su principal miembro. Concebida como una respuesta regional a la OTAN, activa en la periferia postsoviética, la OTSC nunca ha demostrado su valía en acción, añadiendo munición al discurso de que la organización carece de la capacidad para intervenir adecuadamente en primera instancia. La crisis en Kirguistán puede haber sido su oportunidad de oro, pero en cambio lo mostró como un “rey desnudo”.

Si la crisis en Kirguistán expuso los límites de la capacidad o voluntad de Rusia para actuar como proveedor de seguridad, a través de la OTSC, para otros Estados miembros, las crisis en Georgia y Ucrania demostraron los límites de la influencia política de Rusia. En ambos casos, el gobierno ruso parece haber buscado sin éxito la aprobación de sus acciones por parte de otros miembros de la OTSC, con poco éxito; en cambio, los miembros de OTSC han brindado un mínimo de apoyo cuidadosamente redactado mientras retienen un acuerdo público significativo. Así, los demás Estados miembros acordaron condenar la agresión georgiana en 2008 y ofrecieron un apoyo limitado a las acciones rusas, pero no aceptaron el reconocimiento de Osetia del Sur y Abjasia como Estados independientes (en ambos casos, reconocidos por Rusia). El apoyo poco entusiasta de la OTSC a Georgia no ha fortalecido la posición de Rusia a nivel internacional. Al contrario, ha puesto de manifiesto la debilidad de la posición de Rusia dentro de la propia OTSC.

Aunque la OTSC se ha expandido significativamente en su ámbito de política, estructura y actividades desde su creación, parece seguir siendo una organización con capacidad limitada para actuar o proporcionar un grado claro y sostenido de coordinación significativa de política exterior del tipo previsto en sus documentos fundacionales. Tanto su crecimiento como su debilidad son, en gran medida, consecuencia del dominio ruso de la organización, pero también de los límites de las capacidades rusas y de los intereses rusos en relación con ella. Si bien la OTSC sin duda seguirá evolucionando en su estructura y política, su surgimiento como una organización de seguridad colectiva genuinamente eficaz dependería de un grado mucho mayor de compromiso con ese objetivo por parte de Rusia y de los otros Estados miembros que parecen considerar la relación bilateral con Rusia como más importante que la multilateral. Por lo tanto, parece probable que la OTSC siga siendo un instrumento políticamente útil pero prácticamente limitado del poder regional ruso.


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