Las demandas de Moscú a los Estados Unidos y la OTAN son, de hecho, los objetivos estratégicos de la política rusa en Europa.

Si Rusia no puede lograrlos por medios diplomáticos, recurrirá a otros métodos.

La reunión entre el Ministro de Relaciones Exteriores de Rusia, Sergey Lavrov, y su homólogo de EE. UU., Antony Blinken, el pasado 21 de enero, es la continuación de las intensas conversaciones de la semana anterior, la primera ronda de diálogo entre EE. UU. y Rusia sobre cuestiones de seguridad europea en Ginebra, seguida de sesiones del Consejo Rusia-OTAN en Bruselas y el Comité Permanente de la OSCE en Viena. Las duras conversaciones que tuvieron lugar la semana ante pasada en Europa no terminaron en un escándalo público o una ruptura definitiva, pero tampoco inspiraron confianza en que la actual crisis de seguridad europea pueda resolverse en el corto plazo.

La falta de una solución diplomática conducirá lógicamente a una mayor escalada de la crisis y podría aumentar (aún cuando por razones racionales no lo consideremos probable) las posibilidades de que la única salida sea mediante el uso de lo que los funcionarios rusos llaman “medios técnico-militares”. Mientras Moscú y Washington continúan evaluando la situación y se preparan para dar nuevos pasos, tiene sentido explorar las raíces de la crisis, analizar las rutas y consecuencias de su escalada, y también buscar formas alternativas de abordar el problema de la seguridad en el este de Europa.

Raíces

Las raíces de la crisis se pueden rastrear claramente. Con el final de la Guerra Fría y el colapso de la Unión Soviética, Estados Unidos y sus aliados establecieron un orden europeo basado en el papel dominante de Estados Unidos y la posición central de la OTAN como instrumento de regulación militar y política, y para garantizar la seguridad occidental y el orden que habían creado. Rusia, que durante esa transición política y económica de los 1990 no había logrado convertirse en parte de Occidente en sus propios términos y se negaba a aceptar el papel inferior que se le ofrecía, se encontró fuera de ese orden y se vio obligada a aceptar el nuevo estado de las cosas. Estados Unidos era consciente de que Rusia no estaba contenta con la situación, pero prefirió ignorar tal hecho, ya que veía al país como una potencia en decadencia.

Sin embargo, la historia ha demostrado que si una gran potencia derrotada no se ha incorporado al orden de la posguerra, o si no se le ha ofrecido un lugar aceptable en él, con el tiempo comenzará a tomar medidas encaminadas a destruir ese orden o, al menos, alterarlo significativamente. Esto depende, por supuesto, de que el poder frustrado tenga suficiente potencial material y de que su liderazgo tenga la voluntad política y el apoyo público. En Rusia, estas condiciones comenzaron a formarse en la primera mitad de la década de 2010, como lo demuestra la reacción de Moscú a la crisis en Ucrania y la posterior confrontación con los Estados Unidos y la ruptura de relaciones con la UE.

Evolución del Enfrentamiento

En los ocho años de confrontación con Occidente, la política exterior de Rusia ha seguido evolucionando, desde adaptarse a nuevas realidades inconvenientes hasta intentar al menos evitar que la posición geopolítica del país se deteriore más y, en el mejor de los casos, cambiar la situación en beneficio de Rusia. Aún así, hasta principios de 2021, esta política se basó esencialmente en la de Mikhail Gorbachov en el sentido de que buscaba alcanzar un entendimiento mutuo y establecer relaciones de socios con Estados Unidos y Europa. Hasta hace muy poco, el presidente Vladimir Putin pasó mucho tiempo durante largas conversaciones televisadas con entrevistadores estadounidenses tratando de convencer al público estadounidense que los intereses rusos no van en contra de los de Estados Unidos.

Esa actitud cambió a principios de 2021. Esa primavera, las tropas rusas comenzaron ejercicios militares a gran escala a lo largo de la frontera con Ucrania. La inteligencia estadounidense sospechaba que los simulacros podrían encubrir los preparativos para invadir Ucrania. Incapaz de ignorar las acciones de Rusia, el presidente estadounidense Joe Biden invitó a Putin a reunirse con él en Ginebra, a pesar de que Rusia no había estado previamente entre las prioridades de la Casa Blanca.

Esta táctica de obligar a Washington a entablar conversaciones con Moscú fue expresada por Putin en 2018, en un discurso ante ambas cámaras del parlamento ruso. Al presentar una gama de nuevos sistemas de armas, el presidente ruso dijo de los Estados Unidos: “Nadie nos escuchó antes. Bueno, escúchenos ahora".

Los únicos resultados prácticos de la reunión de los dos presidentes en Ginebra fueron el inicio de consultas ruso-estadounidenses sobre estabilidad estratégica y cyberseguridad. Sin embargo, en Ucrania, el proceso de Minsk destinado a poner fin al conflicto llegó a un punto muerto diplomático, incluso cuando la OTAN aumentó la escala y la frecuencia de sus ejercicios militares en la zona del Mar Negro. De hecho, la situación en las fronteras occidental y suroeste de Rusia solo empeoró.

La situación obligó al Kremlin a retomar su táctica de usar la fuerza para presionar a la Casa Blanca. A fines del otoño de 2021, la inteligencia de EE. UU. informó sobre una amenaza creciente en la frontera entre Rusia y Ucrania. Una acumulación militar aún mayor por parte de las fuerzas rusas que la observada durante la primavera obligó a Washington a ir más allá de las conversaciones directas y aceptar negociaciones con Moscú sobre cuestiones de seguridad europea.

Negociaciones Forzadas

En este sentido, la táctica de Rusia de obligar a Estados Unidos a sentarse a la mesa había funcionado. Entonces, sobre la base de este éxito inicial, Moscú presentó a los estadounidenses y sus aliados un borrador de tratado y acuerdo que describe las demandas de Rusia de Occidente sobre el tema de la seguridad europea.

Las conversaciones de la semana pasada no condujeron a un gran avance, y tampoco podrían hacerlo. Es poco probable que incluso el Kremlin esperara que se aceptaran sus demandas. El tipo de condiciones presentadas por Rusia generalmente solo las implementa el lado perdedor, que no es Estados Unidos.

Lo que es más importante es que por primera vez desde las conversaciones sobre la reunificación alemana, Estados Unidos se ha sentado a la mesa de negociaciones con Rusia para discutir los problemas de seguridad europea. Además, por primera vez desde su reciente retirada del Tratado sobre Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio (INF), Washington se ha mostrado dispuesto a llegar a un acuerdo sobre el no despliegue de misiles de corto y medio alcance en Europa, así como sobre la restricción de la actividad militar en Europa del Este.

No hace mucho tiempo, Moscú habría visto esto como una gran victoria diplomática. Ahora, sin embargo, el listón se ha puesto mucho más alto. Rusia insistió en que las conversaciones se centren en sus demandas "vinculantes": no expandir la OTAN a las antiguas naciones soviéticas, no colocar sistemas de armas ofensivas en Europa que puedan llegar a territorio ruso y retirar la infraestructura militar establecida por la OTAN en Europa del Este desde la firma del Acta Fundacional sobre las relaciones con Rusia en 1997.

Garantías de seguridad

Estrictamente hablando, solo puede haber una garantía de seguridad en la era nuclear, y esa es la amenaza de destrucción mutua asegurada. Sin embargo, eso tiene sus inconvenientes; en caso de conflicto armado entre potencias nucleares, el bando perdedor puede recurrir al uso de armas nucleares para evitar ser derrotado, allanando el camino para una escalada que podría conducir a un intercambio de ataques nucleares masivos y la muerte de la civilización.

Todas las demás garantías son condicionales y no se puede confiar en ellas. Las medidas de control y reducción de armamentos, los esfuerzos de no proliferación, las medidas de fomento de la confianza y la transparencia, las moratorias, la restricción recíproca o multilateral, etc., tienen como objetivo aumentar la previsibilidad mutua y garantizar que las decisiones militares y políticas se tomen con la cabeza fría. Aún así, ningún tratado legalmente vinculante o acuerdo políticamente vinculante puede proporcionar garantías absolutas de que se implementarán.

Las relaciones internacionales se basan en el principio y, para los actores independientes, en la realidad de la soberanía estatal. Las naciones no solo celebran acuerdos libremente entre sí; son libres de poner fin a esos acuerdos también. Solo en los últimos veinte años, Estados Unidos se ha retirado unilateralmente de los acuerdos entre Estados Unidos y Rusia sobre sistemas de defensa antimisiles y misiles de alcance intermedio, el Tratado multilateral de Cielos Abiertos y el acuerdo nuclear con Irán. Las garantías de hierro fundido simplemente no existen.

No hay ilusiones sobre nada de esto en el Kremlin y el Ministerio de Relaciones Exteriores, menos aún en los cuarteles generales militares. No existe una confianza real en los pactos de no agresión o en los acuerdos de destargeting (o targeting cero). Dada la situación política interna actual en los Estados Unidos, es prácticamente imposible llegar a acuerdos con el país que sean ratificados por dos tercios de los senadores estadounidenses. El mismo Putin lo reconoció cuando dijo públicamente que quería ver “al menos acuerdos legalmente vinculantes”.

Es posible que este sea el intento de Putin de compensar la supervisión de Gorbachov, quien no logró asegurar compromisos legalmente vinculantes de no expandir la OTAN después de la reunificación alemana, todo había quedado en palabras y "buenas intenciones". En los últimos tiempos, esto se ha convertido una vez más en un tema muy discutido entre los funcionarios y los medios de comunicación rusos.

Sin embargo, hay una forma más amplia de verlo. De las cinco olas más recientes de expansión de la OTAN, cuatro ocurrieron bajo la supervisión de Putin: los países bálticos, Eslovaquia, Eslovenia, Rumania y Bulgaria en 2004; Croacia y Albania en 2009; Montenegro en 2017; y Macedonia del Norte en 2020. Durante mucho tiempo, Moscú no tuvo forma de resistir este proceso: no tenía suficiente influencia en los países en cuestión, ni los medios para ejercer presión sobre ellos. Ahora parece haber adquirido esos medios, y Putin, aparentemente sintiendo un grado de responsabilidad por lo que sucedió durante su largo gobierno, está comenzando a usar esos medios para hacer las paces. La pregunta es, ¿qué tan realista es que los estadounidenses y los europeos implementen las demandas de Rusia?.

Los límites de la posibilidad

La política, como dice el refrán, es el arte de lo posible. En el centro del borrador del tratado de Rusia hay tres demandas incondicionales de Moscú: el fin de la expansión de la OTAN; no más infraestructura de la OTAN, en particular, armas ofensivas, para desplegar en Europa; y la retirada de la infraestructura militar desplegada en Europa del Este después de 1997.

La principal demanda de Moscú (no más expansión de la OTAN en el territorio de la antigua Unión Soviética) se está implementando de facto, ya que Estados Unidos y sus aliados no están preparados para asumir la responsabilidad de la defensa militar de sus clientes, Ucrania y Georgia, y que es poco probable que cambie. El problema no son tanto los conflictos no resueltos en Abjasia, Osetia del Sur y Donbas como la perspectiva de una confrontación directa con Rusia en lugares donde Moscú tiene intereses de seguridad genuinos y está dispuesto a usar la fuerza para protegerlos si es necesario. Mientras tanto, Estados Unidos no tiene tales intereses ni está dispuesto a usar la fuerza, y es poco probable que eso cambie.

Dado que Estados Unidos no está interesado en ir a la guerra con Rusia por Ucrania, ni Ucrania ni Georgia serán aceptadas en la OTAN mientras Rusia pueda evitarlo. La amenaza de que Ucrania esté en la OTAN es, por lo tanto, de hecho, un fantasma en el futuro previsible. La cuestión de si podríamos ver a la OTAN en Ucrania, en forma de armas ofensivas, bases militares, asesores militares, suministros de armas, etc., es más complicada, y allí juegan otros actores de la OTAN como Alemania y su negativa dentro de la alianza a suministrar equipos militares de manufactura germana a Kiev. Tener lo que equivaldría a un portaaviones insumergible controlado por Estados Unidos a las puertas de Moscú, en territorio hostil, incluso si Ucrania no es oficialmente parte de la OTAN, sería mucho más serio que la membresía de los países bálticos en la OTAN. Esta no es una amenaza en toda regla todavía, pero ciertamente podría convertirse en una, ¿y qué sucede entonces?.

Existe la posibilidad de que se llegue a un acuerdo sobre la cuestión de no ubicar estaciones de misiles estadounidenses en Ucrania, como lo demuestra la disposición de los negociadores estadounidenses a discutir este tema en Ginebra. El establecimiento de bases de misiles no es una prioridad militar para Washington, y su aparición hipotética alrededor, digamos, del área de Kharkiv en Ucrania podría contrarrestarse equipando a los submarinos rusos que bordean el territorio continental de EE.UU. con misiles hipersónicos Zirkon (Tsirkon).

También es posible que se llegue a un acuerdo sobre las bases militares de Estados Unidos y otros miembros de la OTAN en Ucrania. En este momento, los países occidentales están ansiosos por evitar sufrir pérdidas en los combates entre Rusia y Ucrania y, por lo tanto, actualmente planean evacuar a sus asesores del país.

Será más difícil, si no imposible, acordar poner fin a la cooperación militar y de tecnología militar entre Ucrania y Estados Unidos/OTAN. Lo máximo que se puede esperar aquí son restricciones sobre la naturaleza de las armas suministradas a Kiev por Occidente. Para que eso suceda, Estados Unidos insistirá en una desescalada de los preparativos militares de Rusia en las fronteras de Ucrania. Sin embargo, cualquier desescalada tendrá que ir acompañada de restricciones a las maniobras de la OTAN cerca de las fronteras de Rusia en Europa.

La demanda de Moscú de retirar toda la infraestructura militar desplegada en los Estados miembros de Europa del Este de la OTAN es tan imposible como innecesaria en términos de seguridad de Rusia. Los varios miles de soldados estadounidenses ubicados en el territorio en cuestión no representan exactamente una amenaza grave para Rusia. Los batallones de la OTAN en el Báltico están allí, en todo caso, simplemente para aplacar a los tres países anfitriones: su presencia en el antiguo territorio soviético puede dejar un mal sabor de boca en Moscú, pero no es motivo de alarma.

Hay otra infraestructura, por supuesto, que realmente representa una amenaza: en primer lugar, los componentes de defensa antimisiles de EE.UU. en Rumania y Polonia; bases aéreas que podrían albergar aviones capaces de transportar armas nucleares; bases navales; y así. La cuestión de los lanzadores de sistemas de defensa antimisiles que podrían adaptarse para misiles de alcance intermedio podría resolverse como parte de un nuevo acuerdo INF. Otros temas están bajo el paraguas del control regular de armas en Europa, que ha sido archivado desde que los países de la OTAN se negaron a ratificar el Tratado sobre Fuerzas Convencionales en Europa. En todo caso, ya estas máximas exigencias se convertirían en la narrativa para lograr conseguir los acuerdos mínimos en la zona álgida, Ucrania y Georgia.

Existe la sospecha de que la tercera demanda clave (efectivamente, un regreso a 1997) se presentó para que luego pudiera retractarse, demostrando así la disposición de Moscú a comprometerse. Más potencial para llegar a acuerdos podría residir en la desagregación de la serie de propuestas y demandas de Rusia, y la voluntad de seguir caminos paralelos, pero solo si hay confianza en que se pueden alcanzar acuerdos que satisfagan los intereses de seguridad de Rusia.

¿Qué sigue?

Las posibilidades de que Estados Unidos implemente las demandas de Rusia en el formato y el plazo establecidos por Moscú son inexistentes. Los acuerdos son teóricamente posibles en dos de los tres temas clave: no expansión y no despliegue. Pero tales acuerdos serán de naturaleza política, no jurídicamente vinculante.

Varios comentaristas rusos han discutido la posibilidad de retractarse de las disposiciones de la Declaración de la Cumbre de Bucarest de 2008 de la OTAN que establece que Ucrania y Georgia “se convertirán en miembros de la OTAN”. Sin embargo, es poco probable que esto suceda en la cumbre de la alianza en Madrid este año; puede que no haya una sustancia real para tal simbolismo, pero renunciar a él probablemente sería una pérdida de prestigio para los Estados Unidos y la OTAN.

Sin embargo, esa no es la única opción. La OTAN podría, por iniciativa de los Estados Unidos, anunciar una moratoria a largo plazo para los nuevos miembros, por ejemplo. Biden ya ha dicho que es poco probable que se apruebe el ingreso de Ucrania en la OTAN en la próxima década, mientras que algunos expertos estadounidenses hablan de veinte a veinticinco años. El viceministro de Relaciones Exteriores de Rusia, Sergei Ryabkov, fue más específico en su elección de palabras: “nunca jamás”. Sin embargo, para la gran mayoría de los políticos y funcionarios de hoy, “nunca” bien puede significar “ni en mi vida”. Una cifra de sesenta y nueve o incluso cuarenta y nueve años funcionaría igual de bien.

También es posible acordar no desplegar misiles de alcance intermedio y otras armas ofensivas; no como parte de un tratado, sino como un acuerdo intergubernamental entre Rusia y Estados Unidos, que no tendría que ser ratificado en este último. También podría ser posible durante las negociaciones sobre el tema abordar las preocupaciones de las partes sobre, respectivamente, los lanzadores de defensa antimisiles de EE.UU. y los nuevos misiles de crucero rusos.

Por último, sería posible seleccionar áreas específicas de preocupación con respecto a la infraestructura en el flanco oriental de la OTAN y resolverlas mediante medidas de fomento de la confianza.

Ninguna de las medidas descritas anteriormente comprende garantías de seguridad o documentos legalmente vinculantes, pero, como se señaló anteriormente, Rusia ha tenido durante mucho tiempo las primeras a través de su arsenal nuclear y sus fuerzas armadas, mientras que las segundas son efectivamente imposibles y, en cualquier caso, no serían absolutas. Aún así, al menos proporcionarían a Rusia garantías por escrito.

Contramedidas

Por ahora, no se vislumbran acuerdos sobre los temas que preocupan a Rusia. Para el presidente Putin, sin embargo, un resultado negativo también cuenta como resultado. El Kremlin necesitaba expresarse con total claridad sobre sus preocupaciones de seguridad en Europa, y lo ha hecho muy claro.

Es importante entender que las demandas de Moscú a los Estados Unidos y la OTAN son, de hecho, los objetivos estratégicos de la política rusa en Europa. Su objetivo no es restaurar la Unión Soviética, como sugieren algunos. Más bien, la idea es replantear la seguridad en Europa (particularmente en el este de Europa) como una relación contractual entre los dos principales actores estratégicos en la región, Rusia y Estados Unidos/OTAN, pasando así página a una era en la que era el negocio solitario de los Estados Unidos. Esto se considera un interés vital de seguridad nacional. Si Rusia no puede lograr su objetivo por medios diplomáticos, deberá recurrir a otras herramientas y métodos.

Funcionarios rusos han dicho que si las conversaciones fracasan, Moscú tomará medidas técnico-militares e incluso militares. Esas medidas no se han especificado de antemano, a diferencia de las sanciones occidentales con las que se ha amenazado en caso de que Rusia invada territorio ucraniano, pero se están discutiendo ampliamente. Es probable que sus asesores propongan una serie de medidas a Putin, desde mantener la presión con la amenaza de la fuerza y ​​desplegar nuevos sistemas de armas en regiones sensibles, hasta una cooperación mucho más estrecha con el aliado de Rusia, Bielorrusia, y los socios chinos.

Sin embargo, es importante que estas medidas sean una respuesta a las amenazas de seguridad existentes y futuras a Rusia, en lugar de una provocación que suscitaría nuevas amenazas de este tipo. No tiene sentido buscar castigar a Occidente por su intransigencia utilizando tecnología militar o estrategia militar. Lo principal para Moscú es mantener una sólida política de disuasión bajo cualquier condición militar, tecnológica y geopolítica concebible. Las garantías creíbles de seguridad nacional no se basan en pactos de no agresión con un enemigo potencial, sino en la disuasión efectiva de cualquier adversario.

Aún así, los acuerdos también pueden ser útiles, si los términos son aceptables. La reciente oleada de negociaciones es solo una ronda del complejo juego estratégico que actualmente se desarrolla ante los ojos del mundo. Estados Unidos y la OTAN han prometido presentar a Rusia sus propias contrapropuestas (léase: contrademandas). Entre bastidores, el Congreso de EE.UU. está discutiendo nuevas sanciones, el Kremlin está compilando una serie de contrasanciones y el Ministerio de Defensa de Rusia está llevando a cabo un ejercicio conjunto con las fuerzas armadas de Bielorrusia. Las principales relaciones de poder siguen siendo esencialmente un juego de poder.